推进广东省省直行政事业单位土地房产集中统一管理研究

一、集中统一管理的必要性

（一）行政事业性国有资产集中统一管理的理论基础。整体性治理理论。着眼政府内部机构和部门的整体性运作，主张管理从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合，强调服务的重新整合、决策的整体协同以及行政运作的数字化，主张利用信息技术建立跨界的治理结构，推动共同解决公共管理领域的部门化、碎片化、空心化问题。结合机关事务管理实务，整体性治理理论的治理框架包含4个维度：第一，功能整合。跨越部门界限，合并重组联系密切、职能相近的机构，成立机关事务管理部门，统一负责本级政府的机关事务工作，在政策制定、服务供给和监管、资产管理等环节实现全流程整合。第二，部门协同。机关事务管理部门与同级其他职能部门建立业务协同关系，保障党政机关高效运转，建设节约型机关。第三，多元合作。机关事务管理部门与市场、企业、社会、非政府组织等多元主体广泛合作，共同参与后勤服务供给。第四，法制约束。加快机关事务工作立法，为机关事务运行提供法律保障，明确各主体的行动边界和责任归属。

国家治理现代化理论。强调国家在社会行为规范与秩序建构中的主导性功能，即政府宏观调控功能与市场在资源配置中的决定性作用的有机统一，注重在处理国家与社会事务中治理主体的多元化以及治理方式的共商共治；强调在国家主导下，通过规范、民主、科学且有效地运用系统治理工具，推进国家治理体系的变革与完善。要解决行政事业性国有资产管理长期面临的诸多问题，实现资产管理安全规范、高效使用、公开透明、建设节约型政府等目标，应当运用国家治理现代化理论和整体性、系统性思维，从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，推进行政事业性国有资产集中统一管理改革。

（二）行政事业单位土地房产集中统一管理的必要性。推动行政事业性国有资产更加高效发挥其应有的保障效能和经济、社会价值，是提升国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对节约财政资源、降低政府债务风险、提升机关运行效能具有重要意义。土地房产是实物资产中价值最高、服务保障功能最强的重点资产。但在传统机关事务管理模式下，省直行政事业单位土地房产长期实行分散管理，存在管理散乱、底数不清、统筹调配难度大、内部控制制度缺失等突出问题。加强土地房产等公共资源科学有效的整合利用，迫切需要推进集中统一管理。

二、集中统一管理进程

2005年，广东省成立省直行政事业单位物业管理中心，以省直党政机关经营性土地房产为切入口开展集中管理，充分发挥房产“蓄水池”余缺调剂的作用，为开展行政事业单位土地房产集中统一管理积累了经验。2021年4月，广东省机关事务管理局成立，履行省直行政事业性国有资产实物管理职责，在制度和信息化建设、物业划转、闲置资产盘活等方面展开了一系列探索实践。

（一）积极推进集中统一管理制度建设。广东省明确，“省财政厅主要负责省级行政事业性国有资产价值管理，省机关事务管理局负责实物管理”。两部门进一步理顺了管理权限和职责分工，围绕推进省级行政事业性国有资产集中统一管理不断完善政策制度体系，逐步健全制度标准和流程规范，广东省行政事业性国有资产科学管理立起“四梁八柱”。

（二）积极推进资产实物管理信息系统建设。利用率先在全国推进数字政府与数字财政建设的优势，依托“广东智慧机关事务一体化平台”，省机关事务管理局推动建设省级行政事业性国有资产实物管理信息系统，推动建立资产“数字身份证”，实现业务流程实时在线办理、审批、备案、预警和监控。

（三）扎实开展土地房产核查、物业划转与闲置资产盘活工作。2019年11月以来，按照省政府统一部署，省机关事务管理部门有序收回省直行政机关、参公管理单位出租出借及闲置物业，实行集中统一管理。将物业分为收回集中统一管理、调整为办公用房物业、由原单位继续使用、持续跟进处理历史遗留问题4大类，分类施策管理和盘活。为推进土地房产集中统一管理，2022年省机关事务管理局对纳入省级部门预算管理的省直单位开展土地房产核查，基本摸清了资产底数和现状为充分发挥集中管理土地房产效益，积极探索建立科学合理的物业集中管理体系，省机关事务管理局利用集中管理土地房产，构建办公用房和公有住房“蓄水池”，发挥国有资产服务保障作用和社会公益价值；通过规范监管、提升服务、改善营商环境、优化经营项目等办法，持续提升集中管理物业经营性价值，实现了较好的经营收益。

  三、集中统一管理面临的阶段性困难

（一）认识不足。部分单位未能深刻认识土地房产集中统一管理对降低机关运行成本、节约财政资源、盘活闲置资产创造收益的积极作用，片面认为分散管理资产能更快速地响应工作需求，集中统一管理的意识淡薄。部分单位存在“单位所有制”思想，将占有使用的国有资产视为单位所有，不愿移交闲置或低效利用的土地房产。

（二）基础薄弱。省直行政事业单位土地房产实地核查尚未全覆盖，缺乏动态监管机制，资产底数不够准确；部分单位落实资产清查盘点制度不到位，存在账账不符、账实不符的情况；由于历史原因导致资产信息不完整，权属登记困难，无证土地房产较多。未及时进行土地房产价值评估、统计汇总公允价值，资产账面价值与市场公允价值偏差较大。

（三）盘活成效不足。出租出借物业回收率不高，部分单位不愿移交，甚至将出租事项一停了之、下挂到下属企事业单位规避核查；办公用房调配力度不强，各单位闲置和低效利用的资产难以及时收回统筹，特别是部门间的统一调配阻力较大；闲置物业处置盘活手段比较单一，主要通过集中委托第三方开展市场化经营管理，盘活效益仍有提升空间。

（四）科技支撑不足。现有信息管理系统未能实现资产类别全覆盖，未能实现相关系统的互联互通，不利于实时监控土地房产使用与处置，无法满足资产实物管理的需要，与集中统一管理的要求还有较大差距。

（五）标准建设滞后。行政事业单位土地房产管理制度不够健全，部分法规制度不能适应当前集中统一需要。标准化建设尚在起步阶段，办公用房、保障住房、划拨用地等领域的标准和规范不健全。在土地房产领域缺乏合理统一的配置标准，或标准未被严格执行，资产在单位之间配置不当、苦乐不均。

四、集中统一管理的推进思路

（一）改革推进原则。坚持目标引领、问题导向与结果反馈原则。坚持问题导向，把国家发展和人民满意、推进国家治理体系和治理能力现代化作为谋划和推动改革工作的根本评判依据，进行阶段性反思总结，充分利用调研采纳反馈工作机制，将调研成果转化为推进改革发展稳定的实际成效。

坚持资产管理权责对等原则。各资产使用部门、单位必须承担资产维护与管理职责，权利与责任相一致。通过科学界定集中统一范畴、实行资产分级监管、合理设计绩效评价机制、全流程监督管控等措施，实现权责对等，保障管理绩效。

（二）改革路线设计。按照分步实施、逐步推进、试点先行的路线，稳步推进行政事业性国有资产集中统一管理。

近期目标任务。坚持政策先行，健全省级行政事业性国有资产集中统一管理体制机制。聚焦资产配置、使用、处置、绩效评价等重点领域关键环节，完善资产全生命周期管理制度办法、标准和流程规范。核准查实土地房产底数，包括资产的价值属性和实物属性。推动建立省级议事协调机制和多部门协同的绿色通道，解决产权登记和变更、人员供养、法律纠纷等普遍性难题和历史遗留问题。加快收回闲置、出租出借以及低效利用的土地房产，推进一体化集约化统筹管理，提升管理和保障效能。

中期目标任务。以信息化赋能、标准化赋优为抓手，构建智慧、高效、规范的省级行政事业性国有资产管理格局。上线广东智慧机关事务一体化平台，实现省直行政事业单位办公用房、公有住房等全领域信息共享，资产配置、使用、处置等全流程动态监管，与财政、自然资源、审计等职能部门跨部门系统互联，省、地市、县（区）跨层级系统联通，逐步实现全省行政事业性国有资产信息化管理“横向到边、纵向到底”的目标。

全面加强行政事业性国有资产集中统一管理法治化建设。围绕土地房产使用、住房保障、物业管理等，制定定额指标，构建结构完整、内容全面、形式规范、层次分明的管理制度标准体系，使同级政府各部门在后勤管理制度、资源配置标准、实物定额标准、服务标准等方面实现基本统一。

（三）创新管理思路。借助粤港澳大湾区建设东风，充分利用广东数字政府建设基础和市场经济优势，从3方面开展创新管理。

1.立足数字政府建设潮头，推进实物资产管理智能化。运用大数据挖掘、人工智能等信息技术，探索实现行政事业性国有资产管理风险监测与绩效评价的数字化、智能化、自动化。进行管控评价指标画像。制定省级行政事业性国有资产数字化管控评价指标体系，分析评价指标所需数据的构成、来源、结构以及指标可能产生的监测预警指标和数据分析模型，刻画每一条指标画像，展现清晰的行政事业性国有资产数字化管控脉络。加强智能风险监测预警。制定监测预警指标，建立全过程动态监控机制。一是重点资产价值智能化监测预警。对土地房产的公允价值进行智能化运算，当资产账面价值与公允价值存在一定偏差时进行风险预警。二是资源配置优化监测预警。建立资源配置数据预处理模型，对未来资源配置需求进行预测，构建目标集合并运用优化算法进行配置优化，对最终输出的可行性优化指标进行风险预警。三是资产管理合规性监测预警。智能化匹配相关政策法规制度，开展合法性、合规性审查，及时预警管理风险。四是资产经营绩效智能化监测预警。研究对外投资、有偿转让等政府经营性行为，结合市场数据对土地房产保值增值潜力进行挖掘分析，对潜在经营风险进行预警。开展管理绩效线上自动评价。基于省级行政事业性国有资产数字化管控评价指标体系，研究各指标的数据获取、分析、运算等规则，实现管理监控情况的自动化智能化线上评价。重点围绕土地房屋资产管理中长期存在的权属不清、资产闲置、出租出借不规范、账实不符、账账不符等问题，进行动态监测和绩效评价。

2.立足粤港澳大湾区，推动资产管理与机关运行保障区域一体化。港澳地区在政府资源资产集中统管方面起步较早、实践经验丰富，为广东创新行政事业性国有资产集中统一管理提供了借鉴。直面粤港澳大湾区建设给资产管理和机关运行保障提出的新挑战，需要不断开拓思路，坚持大胆创新。

谋划粤港澳大湾区机关事务政策共研与标准共建。谋划建立由国家主导的政府间联席会议制度来加强粤港澳大湾区各方沟通协调与合作共建。设立大湾区机关事务保障协调委员会，共同商议管理政策、保障标准、跨域机关后勤服务供给范围等事项，

建立湾区内部收益分享和成本补偿激励机制，推进粤港澳大湾区机关事务后勤服务跨区域衔接。谋划粤港澳大湾区机关事务信息共享和干部共训合作机制。探索广东智慧机关事务一体化平台与港澳政府机关事务管理系统的对接联动，探索三地政府土地房产系统数据联动与信息共享。开展三地机关事务管理干部共训共练、交流轮岗，探讨土地房产等行政事业性国有资产集中统一管理和机关运行保障政策的落地与合作，建立协同发展机制。

3.立足广东市场经济优势，多维盘活利用政府土地房产。优化完善“集中统一、分类管理”模式，引入市场竞争机制，高效盘活行政事业单位土地房产。适合保障用途的，纳入党政机关运行保障资源统筹调剂，优先将面积适中、位置较好、配套完善的优质房产作为办公用房储备；适合市场经营的，采取集中管理、市场化运营方式盘活，集中委托专业机构运营管理；适合保障性租赁住房项目的，积极响应国家政策，探索引入社会资本，合作共建保障性租赁住房；适合资源置换的，商属地政府、省属国企等置换土地房产资源，实现资源优化整合；适合处置变现的，拓宽资产有偿转让渠道，依法依规公开拍卖、挂牌交易、协议转让，切实将管理效能转化为经济效益。

（文/广东省机关事务管理局）

（如需转载，请注明出处为“全国机关事务管理研究会网站”。）